เปิด 2 มาตรการผังเมืองโอนสิทธิพัฒนาคุมโครงการใหญ่

ผังเมืองกรุงเทพมหานครฉบับปัจจุบัน ซึ่งเป็นฉบับปรับปรุงครั้งที่ 3 แม้จะไม่มีกำหนดหมดอายุใช้งาน เนื่องจาก พ.ร.บ.การปรับเมือง ได้ปรับปรุงแก้ไขให้ผังเมืองทุกฉบับไม่มีวันหมดอายุ แต่เปิดช่องให้ปรับปรุง แก้ไขผังเมืองได้ตามการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น ล่าสุดสำนักผังเมือง กรุงเทพมหานคร ได้เริ่มขยับขอปรับปรุงผังเมืองครั้งที่ 4 โดยมีเหตุผลหลักๆ มาจากการเปลี่ยนแผนการพัฒนาขนส่งมวลชนระบบราง เมื่อรัฐบาลต้องการเร่งให้เกิดรถไฟฟ้าอีกหลายเส้นทาง ขณะเดียวกันการที่เมืองขยายตัวอย่างรวดเร็วทำให้เกิดปัญหาระหว่างรอยต่อเมืองกับจังหวัดปริมณฑล ซึ่งต้องมีการวางแนวทางร่วมกันในการปรับปรุงผังเมืองครั้งใหม่นี้

ประภาพรรณ จันทร์นวล รองผู้อำนวยการสำนักผังเมือง กทม. เปิดเผยว่า ในการปรับปรุงผังเมือง กทม. ครั้งที่ 4 นอกจากมาตรการส่งเสริม (Incentive Measures) โดยการให้อัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดินเพิ่มขึ้น (FAR Bonus) สำหรับการจัดให้มีพื้นที่เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือสวนสาธารณะ การจัดให้มีที่จอดรถยนต์สำหรับประชาชนทั่วไปในบริเวณพื้นที่โดยรอบสถานีรถไฟฟ้า การพัฒนาอาคารประหยัดพลังงาน การจัดให้มีพื้นที่รับน้ำเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วม และการจัดให้มีที่อยู่อาศัยราคาถูกหรือที่อยู่อาศัยสำหรับผู้อยู่อาศัยเดิมในพื้นที่โครงการแล้ว จะมีการนำเสนอมาตรการผังเมืองที่สร้างความเป็นธรรมให้กับเจ้าของที่ดินที่ถูกจำกัดสิทธิในการพัฒนา รวมถึงมาตรการส่งเสริมการพัฒนาในพื้นที่ขนาดใหญ่เพิ่มเติม

ทั้งนี้ 2 มาตรการใหม่ ได้แก่ การโอนสิทธิการพัฒนา (Tranafer of Development Right หรือ TRD) และมาตรการควบคุมโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ (Planned Unit Development หรือ PUD)

สำหรับการโอนสิทธิการพัฒนา (TRD) เป็นเครื่องมือสร้างความเป็นธรรมที่อนุญาตให้เจ้าของที่ดินสามารถขายสิทธิในการพัฒนาให้กับผู้ประกอบการที่สามารถนำเอาสิทธิการพัฒนานั้นไปเพิ่มพื้นที่อาคารในโครงการพัฒนาของตนเองซึ่งอยู่ในเขตพื้นที่อื่นที่ได้กำหนดไว้ เมื่อได้ขายสิทธิการพัฒนาไปแล้ว เจ้าของที่ดินยังสามารถถือครองที่ดินและใช้ประโยชน์อยู่ต่อไป แต่ที่ดินแปลงนั้นจะมีข้อจำกัดการพัฒนาในอนาคตตามสิทธิที่ได้ถ่ายโอนไปแล้ว

มาตรการโอนสิทธิการพัฒนาจะช่วยปกป้องพื้นที่เกษตรกรรม และสร้างความเป็นธรรม และสร้างรายได้ให้กับเจ้าของที่ดินจากการขายสิทธิได้ตามที่ต้องการ และยังสามารถทำการเกษตรได้ในที่ดินของตนเองเหมือนเดิม นอกจากพื้นที่เกษตรกรรมแล้ว ยังสามารถใช้มาตรการโอนสิทธิการพัฒนาในการอนุรักษ์พื้นที่ที่มีความสำคัญทางสิ่งแวดล้อม และทรัพยากรธรรมชาติ แหล่งพันธุ์พืชและสัตว์ พื้นที่ชุ่มน้ำ หรือพื้นที่ที่เป็นแหล่งน้ำของชุมชนที่เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน รวมถึงพื้นที่อนุรักษ์อาคารเก่า และพื้นที่ประวัติศาสตร์ของเมือง และใช้เป็นเครื่องมือที่ชี้นำทิศทางและระดับการพัฒนาไปยังเขตพื้นที่ที่เหมาะสมและพึงประสงค์ตามที่กำหนดไว้ในผังเมืองรวม

การโอนสิทธิในการพัฒนามีองค์ประกอบสำคัญ 4 ประการ ได้แก่ 1.การกำหนดพื้นที่อนุรักษ์ (พื้นที่ขายสิทธิ) ซึ่งมีความสำคัญที่ควรได้รับการอนุรักษ์เพื่อประโยชน์สาธารณะ 2.การกำหนดพื้นที่ส่งเสริมการพัฒนา (พื้นที่ซื้อสิทธิ) ซึ่งคาดหวังว่าจะเกิดการพัฒนาที่เป็นไปตามเป้าหมายของผังเมืองรวมและมีความพร้อมด้านโครงสร้างพื้นฐานที่จะรองรับการพัฒนาใหม่ได้

3.การวิเคราะห์ตลาดซื้อขายสิทธิการพัฒนา ซึ่งเป็นขั้นตอนสำคัญเพื่อให้ทราบว่ามีความต้องการที่จะซื้อสิทธิการพัฒนาเงื่อนไขที่สำคัญ คือ แนวโน้มการพัฒนาในพื้นที่ซื้อสิทธิ เพื่อแสดงให้เจ้าของที่ดินในพื้นที่ขายสิทธิเห็นว่าที่ดินของตนเองมีมูลค่า และต้องสร้างแรงจูงใจที่เพียงพอสำหรับเจ้าของที่ดินสำหรับการขายสิทธิในการพัฒนา

4.การกำหนดกระบวนการซื้อของสิทธิและอัตราส่วนของสิทธิการพัฒนามีขั้นตอนสำคัญ คือ การกำหนดเกณฑ์ที่จะใช้ในการคำนวณหน่วยมูลค่าการพัฒนา (Development Credits) เช่น มูลค่าที่ดิน ขนาดพื้นที่การเกษตรที่สามารถปกป้องได้ หรือปริมาณที่ดินที่อุดมสมบูรณ์ที่อนุรักษ์ได้ แล้วนำมาคำนวณแปลงเป็นพื้นที่อาคารหรือจำนวนที่อยู่อาศัยที่ผู้ซื้อสิทธิการพัฒนาสามารถนำมาใช้เพิ่มในโครงการตนเองได้

ขณะที่การควบคุมโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ (PUD) เป็นการควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน ระบบโครงสร้างพื้นฐาน และการออกแบบอาคารภายในโครงการพัฒนาที่ดินด้วยระเบียบและมาตรฐานที่ตั้งขึ้นมาเป็นพิเศษที่แตกต่างจากแผนผังและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Zoning) ที่มีอยู่แต่เดิม การกำหนดพื้นที่ควบคุมโครงการพัฒนาขนาดใหญ่นี้จะเปิดโอกาสให้นักพัฒนาเอกชนสามารถสร้างความหลากหลายของประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน (Mixed Land Use) ความหนาแน่นอาคาร และการออกแบบพื้นที่ได้โดยไม่ถูกจำกัดโดยข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินเชิงเดี่ยวที่ควบคุมที่ดินแปลงนั้นอยู่ ซึ่งการควบคุมแผนผังโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ นิยมใช้เป็นส่วนหนึ่งของมาตรการฟื้นฟูเมือง

ขณะที่ประโยชน์ของมาตรการนี้ ได้แก่ การสร้างความหลากหลายของการใช้ประโยชน์ที่ดิน การเพิ่มพื้นที่โล่งว่างสาธารณะ การส่งเสริมการคมนาคมขนส่งแบบไม่ใช้เครื่องยนต์ เช่น จักรยาน การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม และการพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมเดิม หรือพื้นที่ Brownfield เนื่องจากข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ใช้อยู่ทั่วไปไม่มีความยืดหยุ่นพอที่จะทำให้เกิดการพัฒนาที่เหมาะสมได้ทั้งหมดในพื้นที่เดียวกัน จึงต้องมีเครื่องมือที่เอื้อให้เกิดการผสมผสานของวิธีการวางแผนและการใช้กฎหมายข้อบังคับต่างๆ รวมกันในพื้นที่เดียวกันได้ เพื่อให้การฟื้นฟูเมืองเกิดขึ้น โดยมีการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทต่างๆ ในโครงการที่มีความสอดคล้องและส่งเสริมซึ่งกันและกัน ซึ่งการดำเนินโครงการในพื้นที่ควบคุมแผนผังโครงการพัฒนาขนาดใหญ่จะเอื้อต่อการเกิดนวัตกรรมในการใช้ประโยชน์ที่ดินและอาคาร เพื่อบรรลุเป้าหมายการวางแผนที่กำหนดไว้ในระดับชุมชนหรือระดับเมือง

ทั้งสองมาตรการใหม่ จะถูกนำมาบรรจุไว้ในผังเมืองฉบับปรับปรุงใหม่ ซึ่งก็ต้องผ่าน ขั้นตอนการปรับปรุงร่าง 18 ขั้นตอน ใช้เวลาอย่างน้อย 2 ปี ระหว่างทางในการปรับปรังร่างจะมีเสียงสนับสนุน หรือคัดค้านมากน้อยแค่ไหน ต้องคอยติดตาม

ผนึกกทม.-ปริมณฑลไร้รอยต่อ

สำหรับแนวคิดและปัจจัยที่นำมาพิจารณาในการปรับปรุงผังเมือง กทม.ครั้งที่ 4 มีด้วยกันหลายประเด็น อาทิ การวางและจัดทำผังเมืองรวมแบบไร้รอยต่อพื้นที่ อีกทั้งสามารถเชื่อมต่อนโยบายที่มาจากผังประเทศ/ภาค เพื่อให้การพัฒนาสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสริมและควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินและการพัฒนาโครงสร้าง พื้นฐานของหน่วยงานต่างๆ ร่วมกัน เช่น ถนน ไฟฟ้า ประปา ฯลฯ

นอกจากนี้ ความชัดเจนในเรื่องงานก่อสร้างระบบขนส่งมวลชนทางราง คาดว่าทั้ง 10 สายจะแล้วเสร็จในปี 2572 ซึ่งจะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของการใช้ประโยชน์ที่ดิน ศักยภาพพื้นที่ที่เปลี่ยนไป

อีกทั้งการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ส่งผลกระทบต่อความเป็นเมืองของกรุงเทพฯ ในอนาคต ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องคำนึงและควรจัดหามาตรการทางผังเมืองที่เหมาะสมเพื่อรักษาสภาพแวดล้อมของเมืองและช่วยลดภาวะวิกฤตจากภัยที่อาจจะเกิดขึ้น

การที่ประเทศกำลังก้าวเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ได้มีการเสนอแนวคิดเพื่อพัฒนาเมืองให้สามารถรองรับกลุ่มคน 2 วัย เช่น การจัดทำผังเมืองเฉพาะบริเวณสำคัญอย่างย่านอนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิ-โยธี เป็นพื้นที่พัฒนาที่มีสิ่งอำนวยความสะดวกในการเดินทางการใช้ชีวิตประจำวันตามหลักการ Friendly Design

ขณะเดียวกัน ต้องคำนึงถึงลักษณะการใช้ชีวิตหรือไลฟ์สไตล์ของคนรุ่นใหม่ด้วย ควรมีการส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาพื้นที่ให้เกิดเศรษฐกิจเชิงสร้างสรรค์ (Creative Economy) พื้นที่สาธารณะ Co-Working Space เช่น ย่านทองหล่อ-เอกมัย เป็นต้น

ทั้งนี้ หากมีการจัดทำพื้นที่หรือสิ่งอำนวยความสะดวกสำหรับผู้สูงอายุ หรือการออกแบบอาคารตามหลัก Friendly Design ก็ควรพิจารณาการให้เอฟเออาร์โบนัสด้วย